El 8 de septiembre la SHCP presentó el Presupuesto 2020 al Congreso. Como era esperado, la mayor parte de las líneas de disciplina fiscal se mantuvieron sin cambios: 1) Superávit fiscal de 0,7% (aunque por debajo del 1,3% presentado en los pre-criterios); 2) Menor crecimiento esperado para este año (0,9% vs. 1,6% de los pre-criterios); 3) Déficit de los requerimientos financieros del sector público (RFSP) sin mucho cambio (2,6% del PIB para 2020); 4) Endeudamiento (Saldos históricos de los RFSP) en 45,6% del PIB para 2020 (0,5% por encima de los publicados en los pre-criterios).
Llevar a cabo con precisión dichos pronósticos macroeconómicos es de vital importancia ya que las estimaciones de ingreso y gasto dependerán enteramente de ellos. Errar al momento de estimarlos podría implicar quedarnos cortos para llevar a cabo el programa de gasto que el gobierno quiere ejecutar.
Un ejemplo de lo anterior fue lo anunciado los últimos meses, lo cual fue refrendado en el texto del Presupuesto 2020: se contempla el uso del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestario (FEIP) por un monto de 129.600 millones (43.8% de los recursos disponibles en el fondo) para paliar los menores ingresos recibidos durante 2019. Esto quiere decir que el gobierno erró al hacer sus cálculos de las variables macroeconómicas y los ingresos en el presupuesto 2019 se quedaron cortos. Sin embargo, no hay problema, esa es la finalidad del FEIP: ser un “colchón” que permita estabilizar el ingreso presupuestario si los cálculos fallan.
Sin embargo, el FEIP tiene un límite, y errar constantemente puede llevar a la extinción del fondo, dejando a las finanzas públicas al vaivén de los choques globales y locales. En este sentido, después de la “mordida” que le dará el gobierno al FEIP este año, el fondo de estabilización se verá mermado para 2020 y contará con un saldo de 166.400 millones. ¿esto es suficiente para afrontar los riesgos de una baja en el ingreso el siguiente año? La respuesta no es tan obvia.
En los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) se presenta un ejercicio de sensibilidad de los ingresos y egresos a las distintas variables macroeconómicas (Gráfica 1). Vamos a ver qué tan sensible son los números a “choques realistas” en las variables macro.
Crecimiento del PIB
La relación es bastante directa. A mayor crecimiento económico, mayor actividad, y mayor recaudación tributaria. De hecho, por cada 0,5% de cambio en el crecimiento económico, los ingresos se moverían en la misma dirección $17.247,1 millones de pesos.
Aquí veo un problema. La SHCP está pronosticando un crecimiento puntual de la economía para 2020 de 2%, lo cual es un poco optimista. En la última encuesta de Banxico, el pronóstico para 2020 es de apenas 1,39%, e históricamente, las previsiones de crecimiento han tendido a bajar conforme pasa el tiempo, lo cual no es muy descabellado asumir para el futuro si los problemas de guerra comercial continúan. Por lo tanto, para efectos de este análisis, asumiré que el crecimiento del siguiente año resulta ser de 1%. Esto implicaría una reducción en los ingresos estimados de 34.494,2 millones.
Precio del petróleo
A un aumento de 1 dólar en el precio del barril, la recaudación petrolera aumentará en 13.775,80 millones de pesos. Sin embargo, si caemos en una ralentización económica derivada de una desaceleración en EE.UU. los precios tenderán a bajar. De hecho, el gobierno está pensando que esto podría suceder ya que bajaron el precio estimado del barril de 55 dólares en los pre-criterios a 49 dólares en el Presupuesto para 2020.
Sin embargo, el riesgo a la baja no debería preocuparnos mucho debido a las coberturas petroleras que se han cerrado este año. Ahora bien, si el precio de ejercicio de estas coberturas está en 49 dólares (igual que el Presupuesto), entonces el riesgo es mínimo. Si el precio de las coberturas es menor, entonces hay una banda de riesgo en donde se podría perder dinero si el precio del barril cae.
Para efectos de este ejercicio asumiremos que el gobierno tiene una cobertura perfecta, y el precio del barril estimado es el que se recibirá, es decir, 49 dólares. Dado esto, esta variable macroeconómica no nos afecta para el cálculo de sensibilidades.
Tipo de cambio
El tipo de cambio juega un papel doble en las sensibilidades de ingreso/egreso. Por un lado, una depreciación (apreciación) del tipo de cambio aumentaría (disminuiría) los ingresos petroleros; por otro lado, la misma depreciación (apreciación) aumentaría (disminuiría) los egresos en forma de costo financiero debido a los intereses que hay que pagar en moneda extranjera. ¿Qué efecto es más fuerte?
El efecto relacionado a ingresos petroleros es mayor, de hecho, el tamaño del efecto del costo financiero representa apenas el 10% del efecto total del cambio en los ingresos petroleros. Dado esto, que el tipo de cambio se deprecie es positivo para el Presupuesto 2020.
Ahora bien, el tipo de cambio promedio estimado en los CGPE es de 19,9 pesos por dólar, ligeramente por encima del estimado por el mercado (19,8 pesos por dólar). Sin embargo, una apreciación mayor a la estimada por el mercado no es difícil de imaginar dado el curso restrictivo que ha empezado a seguir la Fed. Hay que recordar que cuando la Fed recorta tasas, los mercados emergentes se ven beneficiados. Por otro lado, si la guerra comercial entre EE.UU. y China continua, entonces México se vería beneficiado en termino de exportaciones hacia EE.UU., fortaleciendo su moneda.
En este sentido, pensar en un tipo de cambio promedio de 19,5 pesos por dólar no es tan difícil, por lo que, de tener una apreciación de 0,40 pesos por dólar en el peso, se dejaría de percibir 13.675,6 millones de pesos.
Plataforma de producción petrolera
Yo creo que esta es una de las partes más críticas de los supuestos hechos por la SHCP. El Presupuesto asume un incremento de la producción petrolera de 224 millones de barriles por día, lo que implica un crecimiento de 13%. Dada las condiciones actuales de Pemex, es difícil pensar en un aumento de ese tamaño.
El gobierno argumenta que las rondas hechas durante el gobierno de EPN empezarán a dar fruto, sin embargo, es probable que eso solo logre estabilizar la caída en la producción que hemos experimentado mes a mes.
En aras del ejercicio, y siendo más pesimista que en los otros puntos, asumiré que la producción se estabiliza, es decir, no crece en 2020. Esto implicaría una pérdida de 224 millones de barriles del presupuesto, es decir, una disminución de 73.012,35 millones de pesos en el ingreso de 2020.
Tasa de interés
La tasa de interés pega de manera directa a los egresos, sobre todo, a la parte de la deuda local que está referenciada a tasa variable: a mayor tasa, mayor desembolso derivado de intereses.
El presupuesto asume que la tasa nominal promedio en el año será de 7,4%. En este rubro yo creo que el gobierno está pecando de conservador. El consenso espera que la tasa de Banxico sea de 7,5% a finales de 2019, con posibilidades de seguir bajando su tasa. De hecho, el consenso asume que para finales de 2020 Banxico tendrá la tasa de referencia en 7%.
Dado lo anterior, pensar en una tasa más baja hace sentido. Para este ejercicio asumiré que la tasa promedio del año será 7,10%, por lo que los egresos se verán reducidos en 5.843,37 millones.
Coberturas petroleras
Hay que recordar que el FEIP también sirve para contratar las coberturas petroleras mencionadas en el segundo punto. Estas coberturas han tenido un costo promedio de 16.000 millones los últimos 5 años, por lo que asumiremos que en 2020 dicho costo promedio permanecen.
Conclusión
Vemos que “pequeños movimientos” en las variables macroeconómicas podrían traer un costo de 131.338.78 millones de pesos en el Presupuesto del 2020, lo cual no es poca cosa. Por otro lado, el saldo del FEIP será de 166.400 millones, por lo que, si bien podría alcanzar para paliar los efectos negativos de una mala estimación en el Presupuesto, dejaría en una posición muy precaria a la Hacienda Pública para poder tomar medidas contra cíclicas en caso de que los ingresos disminuyeran aún más.
El gobierno está acercándose a una encrucijada. Las medidas extraordinarias para suavizar el ingreso ante choques negativos son limitadas y se están agotando. A mi parecer, el siguiente paso debería ser una Reforma Fiscal integral que, si bien no es popular, es muy necesaria.
Columna de Franklin Templeton México escrita por Luis Gonzalí, CFA